作者：周太東，中國國際發展知識中心中國經驗借鑒研究處處長

改革開放以來，中國城鎮化率穩步提升，農民工數量不斷增長。2019年，中國城鎮化率約60%，擁有2.9億尚未完全市民化的農民工。雖然農民工長期生活在城市，但未能享受與城市居民平等的社會保障和公共服務。這與廣大農民工尤其是新生代農民工期望融入城鎮、共享經濟社會發展成果、實現自身全面發展的訴求不相適應。為切實提高農民工福利，防止貧困從農村向城市轉移，一方面，中國政府推進戶籍制度改革，實施差別化落戶政策，讓符合條件農民工獲得基本的身份認可；另一方面，中國政府積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向常住人口提供轉變，努力實現城鎮基本公共服務覆蓋在城鎮未落戶但常住的農民工及其隨遷家屬，使其逐步平等享受市民權利。

（一）注重頂層設計，農民工共享城鎮基本公共服務政策體系和工作機制不斷完善

近年來，中國政府出臺了一系列推動農民工共享城鎮基本公共服務的政策文件。2013年中央一號文件提出，要有序推進農業轉移人口市民化，加強農民工職業保障、社會保障、權益保護，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。中國政府先后印發了《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》《居住證暫行條例》《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化發展的若干意見》《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》等法規、文件，明確了具體政策措施和要求。

2006年，國務院建立了由31個部門和單位組成的國務院農民工工作部際聯席會議制度，統籌協調和指導農民工工資拖欠、勞動管理、就業服務和培訓、社會保障和權益保障等工作。2013年，國務院又將農民工工作部際聯席會議升格為國務院農民工工作領導小組，進一步加強對農民工工作的組織領導。全國縣級以上地方政府隨后也成立農民工工作領導小組，統籌推進農民工工作。2008年，國務院農民工工作領導小組辦公室還會同國家統計局建立了輸入地與輸出地相結合的農民工統計調查監測體系，積極開展農民工市民化進程動態監測工作，及時準確把握農民工市民化工作情況，分析研判存在的問題和發展趨勢，并定期向社會發布農民工監測調查報告。

同時，部分輸出農民工較多的地區在外出農民工集中的地區設立服務機構，提供勞動權益保障、法律咨詢援助、崗位信息介紹等綜合服務。如安徽、湖南、四川、重慶等均在沿海地區建立了農民工服務站，為本籍外出農民工提供綜合服務。

（二）實施就業促進制度，多數公共就業服務覆蓋農民工

就業是最大的民生，也是脫貧幫扶的重要舉措。中國于2007年頒布了《就業促進法》《勞動合同法》《勞動爭議調解仲裁法》，基本形成了消除農民工就業歧視和促進機會平等的法律框架。2014年，中國取消了對農村進城務工人員失業登記的限制，在城鎮常住6月以上的農民工失業的，可進行城鎮失業登記。中國還推動基本公共就業服務和普惠性就業政策覆蓋到城鎮常住人口。城鎮公共就業服務機構為農民工免費提供就業信息、政策咨詢、職業指導、職業介紹等服務。每年春節后，各級政府組織開展農民工就業服務“春風行動”，為農民工求職和用人單位招聘搭建橋梁。各地區同時為貧困勞動力建檔立卡，提供精準就業服務，促進轉移就業。2019年，累計幫扶1213萬農村建檔立卡貧困勞動力實現就業。

中國向農民工提供職業培訓補貼。2014至2017年，全國累計開展政府補貼性農民工職業技能培訓3856萬人次。2017年，全國農民工接受過非農職業技能培訓的占30.6%。中國政府還于2019年發布《新生代農民工職業技能提升計劃（2019-2022年）》，明確將從事非農產業的技能勞動者都納入培訓計劃，并提出四方面舉措：一是對準備就業人員，對在公共就業服務平臺登記培訓愿望的農民工，在1個月內提供相應的培訓信息或統籌組織參加培訓；二是對已就業人員，鼓勵企業重點對新生代農民工開展企業新型學徒制培訓；三是對建檔立卡貧困勞動力，精準掌握就業困難人員中新生代農民工的基本情況，優先提供技能培訓服務或技工教育；四是對擬創業和創業初期人員，重點開展電子商務培訓，對具備一定條件的人員開展以創辦個體工商戶和創辦小微企業為中心的創業技能培訓。

（三）健全權利保障制度機制，更好維護農民工勞動權益

中國政府采取多種措施治理拖欠農民工工資問題。一是建立健全農民工實名制管理、工資支付專用賬戶、工資保證金等制度；二是完善行政執法與刑事司法銜接制度，實行拖欠農民工工資“黑名單”管理制度和聯合懲戒機制；三是定期開展專項執法檢查和工作督查，健全處理農民工工資爭議長效機制；四是加強農民工法律援助等公共法律服務，切實落實屬地監管責任。根據國家統計局監測調查，被拖欠工資的農民工比例呈逐年下降趨勢，由2008年的4.1%降至2018年的0.67%，正努力朝著到2020年實現基本無拖欠的目標邁進。

同時，中國政府積極推進工資集體協商，穩慎調整最低工資標準，促進農民工工資水平合理增長，農民工月均收入從2009年的1417元增加到2019年的3962元，年均增長10.8%。

（四）統籌義務教育，農民工隨遷子女在城鎮接受義務教育的比例穩步提升

教育是阻斷貧困傳遞的有效手段，也是提升相對貧困人口就業能力的主要途徑。中國政府于2003年明確了農民工子女義務教育“以輸入地為主，以公辦學校為主”的政策導向。2014年，中國政府明確提出輸入地政府要將符合規定條件的農民工隨遷子女教育納入教育發展規劃，保障農民工隨遷子女平等接受義務教育權利。公辦義務教育學校要普遍對農民工隨遷子女開放，與城鎮戶籍學生混合編班，統一管理。

根據中國教育事業統計數據，2019年全國義務教育階段在校生中，進城務工人員隨遷子女共有1426.96萬人，占義務教育學生總數的9.3%。

義務教育階段在校生中進城務工人員隨遷子女數量（2009-2019）

（五）將與用人單位建立穩定勞動關系的農民工納入城鎮職工基本養老保險和基本醫療保險體系

中國政府先后出臺了《社會保險法》和若干實施意見、暫行辦法，明確規定“進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險”，從法律上明確了農民工享有與城鎮職工平等的社會保險權益。截至2017年底，農民工參加職工基本養老保險6202萬人、職工基本醫療保險6225萬人、工傷保險7839萬人、失業保險4897萬人，分別比2012年底增長36.5%、24.6%、9.3%、81.2%。大量農民工還參加了戶籍地城鄉居民基本養老保險或新型農村合作醫療。

同時，一些地區探索在失業保險制度上消除城鎮居民與農民工群體的差異。如，廣東省對參加失業保險的城鎮職工和農民合同工發放統一標準的待遇；四川省規定用人單位招用的農民工統一按照城鎮職工的繳費比例繳納失業保險費，農民工失業后享受與城鎮職工一樣的失業保險待遇，等等。

（六）改善農民工居住條件，將符合條件的農民工納入當地住房保障范圍

中國逐步將住房保障范圍由城鎮戶籍家庭擴展到包含農民工在內的城鎮常住人口。目前，全國有1800多個市縣已將農民工納入公租房保障范圍。四川、重慶、湖北、廣東等地要求拿出一定比例的公租房向農民工定向配租。一些地方政府投資建設公租房，面向園區企業的農民工出租，一些地方通過資金補助、稅費減免等方式引導園區企業出資建設公租房向本企業農民工出租，還有一些地方通過發放租賃補貼鼓勵農民工到市場上租賃住房。

調查顯示，進城農民工人均居住面積持續提高。2018年，進城農民工人均居住面積20.2平方米，較上年增加0.4平方米。在進城農民工戶中，購買住房的占19%（其中，購買商品房的占17.4%），租房居住的占61.3%，單位或雇主提供住房的占12.9%，2.9%享受保障性住房。

中國不斷完善農民工共享城鎮基本公共服務相關政策，農民工享受城鎮基本公共服務的范圍逐步擴大，水平不斷提升，對阻斷和降低返貧風險，發揮了重要作用。但是，農民工共享城鎮基本公共服務還面臨不少挑戰，如大部分服務供給總量滿足不了農民工的需求，財政補貼的職業培訓、隨遷子女教育、保障性住房等供給不足；農民工社會保險參保率仍然不高；部分項目還面臨供給缺失、質量有別，等等。（中國國際發展知識中心供稿）