中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 中華人民共和國成立后，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟的治理范式和布局經(jīng)驗，編制國民經(jīng)濟發(fā)展五年計劃，確定主要工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)與消費目標(biāo)，建立農(nóng)輕重比例關(guān)系，實現(xiàn)國民經(jīng)濟部門和地區(qū)的綜合平衡。隨著我國治理能力和治理體系的進(jìn)步，五年計（規(guī)）劃逐步從經(jīng)濟計劃、拓展到社會領(lǐng)域、資源環(huán)境領(lǐng)域，從國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展拓展到改革開放的方方面面。目前，五年規(guī)劃已經(jīng)成為我國具有最高地位用于行政執(zhí)政、指導(dǎo)開發(fā)保護(hù)的總遵循。五年規(guī)劃作為中國特色社會主義制度的治理方式，因其在國家治理中，以及在中國全面建設(shè)小康社會中發(fā)揮的作用，近年來越來越多地受到國際社會，特別是國外政要的關(guān)注，得到越來越多的肯定和贊許。發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家在國家治理中，國土空間規(guī)劃是統(tǒng)籌部門間和地區(qū)間有序發(fā)展的重要政策工具，即通過對最重要的資源——土地用途的管制實現(xiàn)規(guī)劃意圖和發(fā)展宗旨，而這恰恰是我國以往所欠缺的。

黨的十八大以來，中央高度重視治理能力和治理體系現(xiàn)代化，國土空間治理被提到議事日程，成為這一輪政府管理機構(gòu)改革調(diào)整的重頭部分；健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度、健全國土空間規(guī)劃體系、發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢形成高質(zhì)量發(fā)展的空間布局等成為國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。正是在這個關(guān)鍵時期，我國開始研制“十四五”規(guī)劃，并在經(jīng)歷了?40?多年經(jīng)濟高速發(fā)展之后，重提區(qū)域經(jīng)濟布局，這是科學(xué)合理的抉擇。“十四五”時期應(yīng)按照高質(zhì)量發(fā)展的新要求，把握中國特色社會主義制度的特點和優(yōu)勢，聚焦“十四五”時期空間治理和區(qū)域經(jīng)濟布局的重大改革和重大舉措；應(yīng)在理念上大膽創(chuàng)新，在實踐上見新招實招，通過空間治理現(xiàn)代化和區(qū)域經(jīng)濟布局優(yōu)化打造我國新增長點和新亮點，使空間治理現(xiàn)代化和區(qū)域經(jīng)濟布局優(yōu)化成為“十四五”規(guī)劃靚麗的篇章。 

改革開放以來空間治理和區(qū)域布局的特點和問題

正在肆虐的新冠肺炎疫情，對產(chǎn)業(yè)鏈全球化布局產(chǎn)生了顯著影響，國家經(jīng)濟安全問題再次被提上議事日程。我國處于完成小康目標(biāo)、將跨入現(xiàn)代化建設(shè)征程的轉(zhuǎn)折點，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局不僅是“十四五”規(guī)劃的戰(zhàn)略任務(wù)，更是“十四五”時期經(jīng)濟發(fā)展的動力、路徑。抓住機遇，形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局，有助于推動全球經(jīng)濟格局重構(gòu)，有助于推動我國整體國力再上一個新臺階。而實施區(qū)域經(jīng)濟布局優(yōu)化目標(biāo)，治理體系現(xiàn)代化就成為亟待解決的關(guān)鍵問題。改革開放以來，我國空間治理和區(qū)域布局的演化呈現(xiàn)出鮮明的特色，取得了顯著的成就。與此同時，也產(chǎn)生了一系列發(fā)展過程中的重大問題。

區(qū)域經(jīng)濟布局的特點和問題

從指導(dǎo)思想上，把迅速提升整體國力放在突出位置，“一部分地區(qū)先富起來”發(fā)揮了關(guān)鍵作用。改革開放?40?年間，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量增長?39.3?倍，世界排名從第?9?位上升為第?2?位。其中，京津冀、長三角和珠三角（不包括港澳地區(qū)）GDP?增幅高達(dá)?43.5?倍，為整體國力的提升貢獻(xiàn)度達(dá)到?38.5%（圖?1）。與此同時，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的矛盾也日益突出，沿海與西部的人均?GDP?絕對差距值增長了?30.8?倍（圖?2）。盡管?1999?年我國實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來開始重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，但由于缺乏相應(yīng)的體制改革與機制安排，“先富起來的地區(qū)富得更快”依然是主導(dǎo)趨勢。

從戰(zhàn)略任務(wù)上，融入全球經(jīng)濟循環(huán)和滿足國內(nèi)市場需求，占據(jù)全球產(chǎn)業(yè)鏈中低端領(lǐng)域和彌補國內(nèi)消費短缺領(lǐng)域成為經(jīng)濟工作的著力點。2006?年，我國外貿(mào)依存度達(dá)到峰值，為?65.2%，而?2019?年是?32.0%（圖?3）。2018?年我國出口大宗商品是鋁、鋼鐵、銅、茶葉、蘋果（表?1）。國內(nèi)在全球工業(yè)產(chǎn)品中市場份額占比最大的是：水泥、粗鋼、煤、化肥、發(fā)電量（表?2）。可見，在全球產(chǎn)業(yè)分工中，我國的主要角色依然是：科技含量和附加值均低，資源消耗和環(huán)境污染程度都高，一直沒有擺脫產(chǎn)業(yè)競爭力和盈利水平相對落后的窘?jīng)r。產(chǎn)業(yè)鏈的高端前沿和基礎(chǔ)能力都有“短板”，體系不完整且安全性和韌性都有所不足。

從體制創(chuàng)新上，向體制改革要動力，非國有經(jīng)濟的地位和市場機制的作用得到增強。未跨入?21?世紀(jì)之前，國有及國有控股企業(yè)占整個工業(yè)總產(chǎn)值比重已降到不足半壁江山。按照工業(yè)銷售產(chǎn)值計算，這一比重到?2016?年已降至?1/5，非國有經(jīng)濟成為國民經(jīng)濟的主力軍。一方面，目前排名世界?500?強靠前的中國企業(yè)中，很大一部分是在競爭領(lǐng)域以新經(jīng)濟為主要產(chǎn)品方向的企業(yè)。諸如華為、太平洋、正威、京東、魏橋、恒大、恒力、聯(lián)想、吉利、騰訊、阿里巴巴等公司多是非國有經(jīng)濟，它們已經(jīng)成為市場經(jīng)濟的生力軍。另一方面，中國特色社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢尚未在國有經(jīng)濟占主體地位的領(lǐng)域得到充分發(fā)揮，科技成果產(chǎn)業(yè)化、國企改革、東北振興等重大領(lǐng)域改革效果同預(yù)期尚有差距。

空間治理演變特點與主要問題

在治理舉措上，形成了從“跑項目”轉(zhuǎn)向“要戰(zhàn)略”定位，區(qū)域戰(zhàn)略-規(guī)劃-政策構(gòu)成的空間治理體系發(fā)揮著越來越大的作用。40?多年來的體制改革是我國高度發(fā)展的核心引擎，空間治理舉措發(fā)揮實效并引導(dǎo)我國從發(fā)展理念、工作目標(biāo)和重點、評價導(dǎo)向等方面逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變。從設(shè)立?4?個經(jīng)濟特區(qū)到沿海乃至全國一系列對外開放的部署，促使“一部分地區(qū)先富起來”的基本格局成型；經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、國家級新區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)等政策區(qū)的設(shè)立，承載了經(jīng)濟增長和體制創(chuàng)新的多重功能；“以市帶縣”的重大改革助推了我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入實施。1999?年之后我國開始實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略并逐步完善形成區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，2002?年開始研制主體功能區(qū)規(guī)劃并在而后逐步成為戰(zhàn)略和基礎(chǔ)性制度，以及資源枯竭型城市與集中連片貧困區(qū)等問題地區(qū)的扶持，在我國區(qū)域布局和空間治理方面發(fā)揮了重要作用。特別是十八大以來，黨中央、國務(wù)院依然把區(qū)域戰(zhàn)略作為富國強國的核心抓手，逐步形成了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶和長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大區(qū)域戰(zhàn)略，構(gòu)成了“美麗中國”建設(shè)的核心內(nèi)容。在中央進(jìn)行區(qū)域戰(zhàn)略部署過程中，重視規(guī)劃作用、重視戰(zhàn)略定位、重視依規(guī)劃行政的政府文化開始形成，政府積極性不斷高漲。

但應(yīng)該看到，當(dāng)前，我國空間治理體系尚未健全，在治理能力和治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中相對滯后。主要問題表現(xiàn)在：

尚未完全走上空間治理法制化的道路。國土是遍在的、最大的公共資源，法律是規(guī)范政府、企業(yè)和個人進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟布局最有力的準(zhǔn)繩。法制即是治理體系的有機組成部分，同時又是治理體系發(fā)揮效能的重要保障。特別是隨著自然保護(hù)力度加強，國土空間資源供給越來越緊缺，人民生活需求的功能越來越豐富，以及各種流動的機動性和覆蓋范圍越來越廣，如果缺失法制保障，治理一定是蒼白、無力甚至失效的。

尚需提升空間治理的科學(xué)化水平。區(qū)域布局對象、途徑、效果非常復(fù)雜，不確定性越來越強，既需要經(jīng)濟韌性，還需要發(fā)展目標(biāo)的多元化，更需要兼顧不同的利益群體、不同的地緣關(guān)系、不同的時序適應(yīng)性，是個開放、變化、復(fù)雜的巨系統(tǒng)。因此，從中獲得較優(yōu)解決方案、進(jìn)行相對優(yōu)的決策、開展正確合理的管理過程，必須依據(jù)系統(tǒng)解決問題的科學(xué)方案。目前，從理論創(chuàng)新的支撐力度到從事空間治理特別是綜合性空間治理的人才培養(yǎng)體系乃至數(shù)據(jù)采集與應(yīng)用機制等方面，科學(xué)方案也還存在著同需求的落差。

尚未將各級政府建設(shè)成為學(xué)習(xí)型的管理機構(gòu)。注重服務(wù)型政府的建設(shè)，是管理體制改革和進(jìn)步的突出表現(xiàn)。但無論從法制化要求、科學(xué)性決策，還是充分發(fā)揮主觀能動性應(yīng)對管理對象而言，來自政府的管理依然是我國治理體系的主要方式。因而，管理型政府要盡快提升現(xiàn)代化水平，領(lǐng)導(dǎo)干部就必須成為學(xué)習(xí)型的管理者，了解中國基本地理國情，掌握區(qū)域經(jīng)濟布局的基本原理，增強依法依規(guī)執(zhí)政行政的自覺性。在這方面，應(yīng)該說還著力不夠、效果不明顯。

尚未將治理體系做出更加開放和多元主體的系統(tǒng)。治理體系應(yīng)該是有政府、企業(yè)、社會和個人等不同主體的充分、合理介入，并通過法規(guī)、條例、公德、文化等方方面面的共同約束而形成的健康、向上的社會。由于我國長期習(xí)慣以政府管理為主體手段，使得如何利用市場機制、如何發(fā)揮社會力量、如何讓民眾更多參與一直是薄弱環(huán)節(jié)。比如，制定城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，就不會開門編制規(guī)劃；更不會在研制和實施重大戰(zhàn)略時，適當(dāng)運用民主手段制定區(qū)域經(jīng)濟布局政策、實施監(jiān)督評估。因此，通過公開透明的民主化同依法依規(guī)行政執(zhí)政的互動，在這方面的現(xiàn)代化程度還有待提高。

此外，一些比較低級的錯誤，也發(fā)生在治理體系現(xiàn)代化的過程中，并為此付出了昂貴的代價。例如，一度我國區(qū)域發(fā)展規(guī)劃處處做、反復(fù)做。僅北京所在區(qū)域，短短?40?年時間就編制出臺了北京市總規(guī)的數(shù)次修編、大北京規(guī)劃、首都圈規(guī)劃、京津唐區(qū)域規(guī)劃、京津冀都市圈、環(huán)渤海協(xié)作區(qū)規(guī)劃、京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃等許多重要規(guī)劃。然而，卻從來沒有過區(qū)域性規(guī)劃被宣告終止的時候，總是新規(guī)劃自動替代了老規(guī)劃。再如，不同規(guī)劃對同一區(qū)域在功能定位上不同，不同規(guī)劃對同一對話對象給出的方案也是不同的，規(guī)劃本身就“打架”。不同類型的規(guī)劃在功能類型劃分上不統(tǒng)一，同一個詞匯的語義也可能是不同的；不同規(guī)劃采用的同一類型用地在同一時間點的數(shù)據(jù)是不統(tǒng)一的，同一用地數(shù)據(jù)因統(tǒng)計方法、統(tǒng)計范圍不同而存在較大差異。不同規(guī)劃在時間期限上、在空間精度上等存在問題更是屢見不鮮。