陜西省寶雞市隴縣是國家扶貧重點縣，有貧困村103個。近年來，隴縣按照產業精準到戶、設施精準到戶、保障精準到人思路推行“菜單式”扶貧，整合涉農資金，實施產業、基礎設施、社保三大類72項“菜單”項目，收到良好效果。圖為隴縣天成鎮范家營村金秋果品專業合作社的工作人員在晾曬當地特產柿子。 新華社記者 殷 剛攝

經過多年的快速減貧過程，我國剩余貧困人口的脫貧難度越來越大。今后，從哪些地方、如何精準發力，啃下脫貧“硬骨頭”？中國社會科學院課題組發布的《扶貧藍皮書：中國扶貧開發報告（2017）》在總結前期扶貧實踐經驗、分析脫貧攻堅取得的進展基礎上，對未來一段時間我國精準扶貧、精準脫貧面臨的挑戰進行了前瞻分析，并提出相應對策。

“過去4年，我國農村貧困人口減少了5564萬人，每年減少1391萬人。這充分說明脫貧攻堅取得了符合預期的效果。但經過多年的快速減貧過程，剩余貧困人口的脫貧難度越來越大。”《扶貧藍皮書：中國扶貧開發報告（2017）》指出，保證全國各地區如期實現脫貧攻堅目標，需要有比以前更大的扶貧力度、更有效的扶貧舉措創新。

以非常規舉措促深度貧困地區脫貧

“深度貧困地區的特點及其致貧原因的特殊性、復雜性，要求結合各地實際，優化和完善現有精準扶貧方案，采取非常規的政策和舉措，來幫助其實現脫貧目標。”報告指出。

“要根據深度貧困地區的脫貧攻堅需要，優化和加強其扶貧資源的投入和分配。”中國社會科學院貧困問題研究中心主任吳國寶說。

深度貧困地區的脫貧攻堅，需要同步解決扶貧對象“兩不愁三保障”和區域整體脫貧、貧困村摘帽三個層次的問題。因此，要根據這三個層次上的綜合缺口評估扶貧資源需求，制定脫貧計劃。這樣的計劃應該包括資金、人才、土地等資源投入和所需的政策支持，實行一次計劃、分年投入。在資源分配方面，需要根據深度貧困地區脫貧攻堅任務和計劃，平衡區域、社區和農戶之間以及基礎設施、公共服務和扶貧對象脫貧之間的資源分配。

深度貧困地區的扶貧方式，需要兼顧長期基礎設施、公共服務項目和短期增收項目，結合各地實際，創新更精準的扶貧方式。

其中，產業扶貧方面，一方面需要探索建立連接貧困戶與市場的組織形式，通過外部支持和地方市場組織發展，更多地借助電商扶貧平臺，幫助各地的優勢、特色產品實現價值；另一方面要尋求適合各地條件的資產收益扶貧、旅游扶貧等方式，拓展增收渠道。

就業扶貧方面，要根據各地特點，開辟更多的就地就近就業途徑。“特別需要研究和探討在深度貧困地區增加以工代賑機會的可能性和途徑，比如在條件允許的地區開展基本農田建設、生態環境工程整治等，既可以改善這些地區長期的發展條件和能力，也可在短期內為扶貧對象增加一定的就業機會。”中國社科院農村發展研究所研究員劉建進說。

易地搬遷扶貧方面，要盡量整體搬遷；對于移民扶貧對象的生計安排，也要更多地考慮搬遷扶貧對象的生產習慣和能力。

“需要引起格外重視的是，東西協作在深度貧困地區脫貧攻堅中具有比在其他地區更加重要的意義。”報告指出。

關注低收入農戶返貧壓力上升問題

2013年以來我國農民可支配收入年均保持了7.7%的增長速度，但低收入組農戶人均收入平均下降了0.2%。2014年和2016年，低收入組農戶人均可支配收入分別下降了5.5%和4.4%。

報告指出，低收入農戶收入增長乏力的原因主要有3個：外出務工人數增速下降；2013年以來農產品生產價格一直在低位運行；國家財政收入增速放緩。另外，從2016年開始，農業補貼政策進行了改革，用于支持糧食適度規模經營補貼的貧困和低收入農戶基本上難以享受到。

2016年我國低收入農戶的人均可支配收入為現價3006元，僅比扶貧標準（2016年人均現價純收入2952元）高出54元。“如果低收入農戶的收入不能有所增長，有可能出現一邊扶貧一邊產生新的貧困人口的局面。”報告指出。

對此，報告建議，采取有效措施提高低收入農戶的收入；為低收入農戶提供就業和創業培訓及就業服務，幫助他們增加就業和收入；將現行農業產業化扶貧和就業扶貧政策的受益對象適當延伸到低收入農戶；完善農業生產支持補貼及配套政策。

加強和改善生態脆弱地區精準扶貧

我國在生態扶貧中積累了不少經驗，也形成了不少有學習價值的案例，它們為提高生態扶貧的效果、改進生態扶貧工作提供了有益的參考。在打贏脫貧攻堅戰的剩余時間內，我國生態脆弱地區的精準扶貧、精準脫貧任務依然很艱巨，需要創新政策和制度，進一步加強和改善生態扶貧工作。

“通過生態補償政策和標準，增加受影響貧困人群的收入。”報告指出，目前我國生態補償政策已經初步形成了比較清晰的政策方向和框架，明確了“權責統一、合理補償，誰受益、誰補償”與“堅持政府主導、社會參與”的補償原則。但是有關生態補償的范圍、補償資金籌集、補償標準、補償方式的政策和法律，還不夠規范、明確和具體。尤其是對于生態保護區、生態脆弱區內的扶貧對象的生態補償政策，還存在較大的隨意性。報告建議，應該在調查研究的基礎上，進一步明確生態補償的范圍和標準，確定受生態保護政策影響范圍內扶貧對象生態補償和社會保障等干預工具組合使用的方向。一方面提高生態補償的標準；另一方面綜合運用生態現金補償、提供生態公益崗位和社會保障等辦法，幫助受生態保護影響的扶貧對象脫貧。

對包括生態保護區在內的重要生態功能區和生態脆弱區進行保護性利用，是國際上通行的做法。對這些區域在嚴格和合理保護的前提下，適當開展科學考察、觀光旅游和生態產品的生產與采集，既可以增加區域內居民的收入，也有利于生態系統的研究與保護。要采取諸如資產收益扶貧、征收生態保護費等形式，提高在保護性利用中扶貧對象的受益水平。

此外，可以在保證生態工程建設質量的前提下，探索通過以工代賑開展生態扶貧的有效實現形式，使生態工程建設惠及受影響區域內的人口，增加生態工程建設投資的就業拉動作用。

“在此過程中，要注意發揮政府和市場合力，一方面加快生態保護和治理，另一方面使生態保護和治理惠及區域內的人民，實現生態環境保護、參與企業發展和受影響農戶福祉提高的多贏。”吳國寶說。