編者按：11月23日，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》（國發(fā) 2016 64號），明確了“十三五”時期脫貧攻堅總體思路、基本目標、主要任務(wù)和保障措施，提出了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的時間表和路線圖，是未來五年各地區(qū)各部門推進脫貧攻堅工作的行動指南。近日，國家發(fā)展改革委地區(qū)司組織有關(guān)專家撰寫“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃系列解讀文章，敬請關(guān)注。

易地搬遷，脫貧發(fā)展天地寬

王艷華中國國際工程咨詢公司研究員

《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》中，易地扶貧搬遷作為七大精準扶貧工程之一，因其從根本上破解貧困人口生存和脫貧發(fā)展障礙，解決了貧困群眾熱切期盼、但依靠自身能力難以實現(xiàn)的現(xiàn)實問題，成為最受貧困群眾的歡迎的一項脫貧工程措施。

一、超常規(guī)舉措下“猛藥”

我國現(xiàn)行貧困標準下的5630萬農(nóng)村建檔立卡貧困人口中，有約1000萬人居住在水土資源嚴重不匹配、生態(tài)環(huán)境極度脆弱和水、旱、泥石流等自然災(zāi)害高發(fā)地區(qū)，如青藏高原地區(qū)、西北黃土高原地區(qū)、西南石漠化地區(qū)、東部酸壤地區(qū)以及高寒冷涼地區(qū)等，資源環(huán)境承載能力嚴重不足，一方水土養(yǎng)不起一方人。常規(guī)扶貧措施多年，脫貧效果仍不顯著，歸根結(jié)底在這些地區(qū)發(fā)展空間狹小，可持續(xù)發(fā)展能力差，貧困人口往往陷入貧困—脫貧—返貧的“貧困循環(huán)”。而所在地區(qū)往往由于遠離中心城市、資源匱乏以及基礎(chǔ)設(shè)施條件差，企業(yè)不愿意在上述地區(qū)落地，經(jīng)濟缺乏活力，形成了貧困—基礎(chǔ)條件差—企業(yè)不愿意投資—經(jīng)濟不發(fā)展—進一步貧困的“惡性循環(huán)”。

針對上述情況，《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》中開出易地搬遷脫貧約1000萬人口的“猛藥”，下決心通過實施易地扶貧搬遷，讓這些貧困人口挪窮窩、換窮業(yè)、拔窮根，破解脫貧的根本障礙，為貧困人口長期穩(wěn)定脫貧贏得空間。

二、精心設(shè)計夯實基礎(chǔ)

搬遷是手段，脫貧是目標。搬遷脫貧是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程、是一項社會重建工程，更是貧困人口脫貧發(fā)展的信心重建工程，其資金投入大、組織難度大，協(xié)調(diào)難度大，只有科學(xué)規(guī)劃，精心設(shè)計，才能確保貧困人口搬得出、穩(wěn)得住、能脫貧、可致富。

（一）應(yīng)搬盡搬，不讓一個有意愿的應(yīng)搬貧困人口掉隊

受年度安排搬遷戶數(shù)少、農(nóng)戶自籌資金較多等因素影響，以往扶貧搬遷工程實踐中存在部分貧困農(nóng)戶想搬搬不了情況。對此，本輪易地扶貧搬遷工程提出三大舉措。一是擴大年度搬遷安置數(shù)量，確保到2020年近1000萬需要搬遷的人口全部納入搬遷計劃，實現(xiàn)搬遷覆蓋“無死角”。二是嚴格控制建檔立卡搬遷安置住房面積，住房標準在人均25平方米范圍內(nèi)，同時大幅度提高戶均補助標準，實現(xiàn)每戶搬遷戶只需出極少量資金，甚至不出資金就可以住上新房，實現(xiàn)搬遷群眾“無負擔”。三是針對鰥寡孤獨等失去勞動能力的特定人群，可以興建集體產(chǎn)權(quán)幸福院等，確保最困難戶一起搬遷“無顧慮”。三大措施確保所有處于需要易地扶貧搬遷地區(qū)、且有搬遷意愿的貧困群眾應(yīng)搬盡搬，不讓一個貧困人口掉隊。

（二）全方位投入，讓搬遷群眾生活條件舊貌換新顏

與以往易地扶貧搬遷工程以住房建設(shè)為主的建設(shè)內(nèi)容比較，本輪易地扶貧搬遷投入范圍更廣泛、更全面。除搬遷安置住房建設(shè)之外，全面考慮搬遷安置區(qū)配套的水、電、道路、垃圾、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并拾遺補缺地完善搬遷安置點周邊的學(xué)校、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施，同時對搬遷安置區(qū)具備土地整理條件的土地以及遷出區(qū)廢棄宅基地進行土地整理、恢復(fù)再利用，對不能利用的遷出區(qū)土地進行生態(tài)恢復(fù)。通過對搬遷群眾生活生產(chǎn)條件的全方位投入，徹底改變搬遷群眾的生活狀態(tài)，增強貧困群眾對搬遷居住新區(qū)（點）的歸屬感和認同感，激發(fā)貧困群眾的脫貧發(fā)展、建設(shè)美好生活的內(nèi)生動力。

（三）多措并舉，五大路徑促搬遷群眾穩(wěn)定脫貧

本輪易地扶貧搬遷突出強調(diào)搬遷與脫貧“兩手抓”，“挪窮窩”與“換窮業(yè)”、“拔窮根”并舉。提出在安置方式和安置區(qū)選擇上留好就業(yè)“接口”，千方百計為貧困搬遷群眾提供就業(yè)渠道。一是采取補貼補助、技能培訓(xùn)等扶持政策措施，確保每個有勞動力的扶貧搬遷家庭至少有一人掌握一門勞動技能，實現(xiàn)發(fā)展特色農(nóng)林業(yè)脫貧一批。二是確保有培訓(xùn)意愿和勞動能力的建檔立卡搬遷人口至少接受一次職業(yè)培訓(xùn)，掌握一項就業(yè)技能，能夠在工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、小城鎮(zhèn)或旅游景區(qū)就業(yè)，實現(xiàn)發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟脫貧一批。三是扶持建檔立卡搬遷人口從事農(nóng)副產(chǎn)品營銷、餐飲、家政、倉儲、配送等服務(wù)業(yè)，實現(xiàn)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)脫貧一批。四是積極探索將商鋪、廠房、停車場等營利性物業(yè)產(chǎn)權(quán)量化到建檔立卡搬遷戶，或引導(dǎo)搬遷戶將土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)等折價入股參與項目開發(fā)獲取股份收益，實現(xiàn)資產(chǎn)收益脫貧一批。五是積極落實搬遷后教育、養(yǎng)老保險、最低生活保障、社會救助、社會福利等社會保障政策對接，解除搬遷戶后顧之憂，實現(xiàn)低保兜底脫貧一批。

三、政策資金強保障

實現(xiàn)約1000萬人口的搬遷脫貧，資金支持是關(guān)鍵，政策配套是保障。為了打贏脫貧攻堅第一戰(zhàn)，國家資金籌措力度和政策措施前所未有。

（一）資金強支持，建設(shè)投入有保障

據(jù)各地建設(shè)總規(guī)模、平均工程造價等數(shù)據(jù)測算，實施近1000萬建檔立卡貧困人口易地搬遷所需投資約6000億元，加上同步搬遷人口的投入，“十三五”時期易地扶貧搬遷工程總投資約9500億元。從本輪易地扶貧搬遷資金安排看，體現(xiàn)了三大特點，一是資金投入力度前所未有。“十三五”安排的易地扶貧搬遷人數(shù)超過我國八十年代開展易地扶貧搬遷以來搬遷人數(shù)總和，投入的資金量前所未有；從扶貧搬遷貧困戶角度看，人均國家投入標準（含基礎(chǔ)設(shè)施費用）高達6萬元人民幣，是以往人均投入的幾倍，戶均自籌數(shù)量由以往的7、8萬元以上下降到萬元以內(nèi)。二是資金渠道更為廣泛。除中央預(yù)算內(nèi)資金外，還充分考慮到地方財政的投入，以及利用金融資本參與易地扶貧搬遷工程建設(shè)，開創(chuàng)了多渠道投入易地扶貧搬遷工作的歷史先河。三是資金使用更為安全。各工程項目省區(qū)依據(jù)國家要求，成立市場化運作的省級投融資主體，項目縣成立縣級項目實施平臺，易地扶貧搬遷資金通過封閉運行、專款專用，保障資金即使撥付和安全使用。

（二）政策強配套，運行管理有保障

為了進一步確保易地扶貧搬遷工程的順利實施，相關(guān)部門按照中央的決策部署，結(jié)合本輪易地扶貧搬遷工作的特點和要求，相繼出臺了一系列配套政策。住房建設(shè)方面，發(fā)展改革委聯(lián)合扶貧辦印發(fā)《關(guān)于嚴格控制易地扶貧搬遷住房建設(shè)面積的通知》，按照“保基本、促脫貧”的要求，進一步明確了建檔立卡搬遷戶住房建設(shè)面積人均不超過25平方米的紅線要求。土地政策方面，國土資源部出臺文件，加大對易地扶貧搬遷地區(qū)土地增減掛鉤指標支持力度，拓展增減掛鉤節(jié)余指標使用范圍，并對國家扶貧開發(fā)工作重點縣建設(shè)用地作出專項安排，將新增建設(shè)用地指標由300畝增加到600畝。金融政策方面，人民銀行出臺信貸資金籌措方案，明確專項金融債發(fā)行要求，同時針對易地扶貧搬遷資金發(fā)放和銜接中存在的問題，印發(fā)《關(guān)于加快易地扶貧搬遷信貸資金銜接投放有關(guān)事宜的通知》，對貸款申報、審批、貸款利率及期限、貸款管理和撥付等行為進行規(guī)范。此外，國家發(fā)改委還相繼印發(fā)了《易地扶貧搬遷專項建設(shè)基金監(jiān)督管理暫行辦法》，《易地扶貧搬遷中央預(yù)算內(nèi)投資管理辦法》等文件，對資金下達、運行管理、監(jiān)督檢查等做出明確規(guī)定。一系列政策措施出臺，對于確保易地扶貧搬遷工程的順利實施，提供了堅強政策保障。

四、凝心聚力譜新章

易地扶貧搬遷是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、提升貧困地區(qū)民生福祉的關(guān)鍵。扶貧搬遷工作具有艱巨性，復(fù)雜性和緊迫性特點，各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須本著高度的責任感和使命感，以更加高瞻遠矚的視野，全面系統(tǒng)的安排和認真負責的態(tài)度，全面謀劃發(fā)展思路，細化措施方案，多部門協(xié)調(diào)配合，合力推進扶貧搬遷。扶貧搬遷群眾也要樹立搬遷脫貧發(fā)展的堅定信心，在黨和各級政府的幫助支持下，練好就業(yè)發(fā)展內(nèi)功，強化脫貧內(nèi)生動力，以易地扶貧搬遷為歷史機遇，走上自我脫貧發(fā)展、同步小康之路。