（原題：以法治精神引領(lǐng)扶貧開發(fā)以法治方式打贏脫貧攻堅戰(zhàn) ——《河北省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》推動扶貧開發(fā)進(jìn)入法治化軌道）

日前，河北省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議審議通過了《河北省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（以下簡稱《扶貧條例》），并已正式實施。《扶貧條例》填補了河北省農(nóng)村扶貧開發(fā)立法空白，確立了農(nóng)村扶貧開發(fā)法律地位，明確了各級政府、有關(guān)部門,社會、企業(yè)、個人的扶貧責(zé)任，規(guī)范了農(nóng)村扶貧開發(fā)的對象、措施、項目、資金、監(jiān)督考核和法律責(zé)任等內(nèi)容，標(biāo)志著河北省農(nóng)村扶貧開發(fā)走上法治化軌道，為加大農(nóng)村扶貧開發(fā)力度，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，確保如期完成脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)提供了強有力的法治保障。

《扶貧條例》的實施，是推進(jìn)法治河北建設(shè)和依法脫貧的重大舉措，有利于進(jìn)一步理順工作思路、創(chuàng)新工作機制，更好地宣傳動員群眾，增強干部群眾依法治貧、精準(zhǔn)扶貧的積極性、主動性和創(chuàng)造性；有利于進(jìn)一步引領(lǐng)和推進(jìn)全省農(nóng)村扶貧開發(fā)，引導(dǎo)社會力量支持和參與農(nóng)村扶貧開發(fā)，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)整合更多的資源、凝聚更大的力量。

一、深刻認(rèn)識扶貧開發(fā)立法的現(xiàn)實意義

當(dāng)前，河北省脫貧攻堅任務(wù)極為艱巨，農(nóng)村扶貧開發(fā)已進(jìn)入攻堅拔寨、滾石上山的關(guān)鍵時期，以法治思維和法治方式規(guī)范農(nóng)村扶貧開發(fā)活動、創(chuàng)新工作機制、彰顯更大決心，帶有全局性、戰(zhàn)略性意義。

（一）制定《扶貧條例》是落實中央決策部署、完善制度設(shè)計的重要舉措

黨的十八屆五中全會指出，到2020年，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。2015年11月，中央召開扶貧開發(fā)工作會議，出臺了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，不僅強調(diào)了當(dāng)前扶貧開發(fā)的任務(wù)要求、政策措施，而且明確指出要推進(jìn)扶貧開發(fā)法治建設(shè)，完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開發(fā)條例，為河北省推進(jìn)脫貧攻堅法治化指明了方向。近年來，該省實施大規(guī)模扶貧開發(fā)，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善公共服務(wù)、提高群眾收入等方面采取了一系列舉措，取得重要進(jìn)展，積累了豐富的經(jīng)驗，及時將河北省行之有效的經(jīng)驗上升為地方性法規(guī)，做好扶貧開發(fā)的制度設(shè)計和創(chuàng)新，是將中央決策部署落實為具體制度規(guī)范的重要舉措，有助于發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)推動作用，并最終保障該省順利完成脫貧攻堅任務(wù)。

（二）制定《扶貧條例》是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)強省、美麗河北建設(shè)的必然之舉

推動全省經(jīng)濟(jì)強起來，推動人民生活富起來，實現(xiàn)全面發(fā)展是經(jīng)濟(jì)強省、美麗河北的題中之意，也是必須實現(xiàn)的目標(biāo)。省委、省政府《關(guān)于堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》強調(diào)，堅決打贏這場攻堅戰(zhàn)，是在全面建成小康社會進(jìn)程中補齊短板的必然要求，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的根本途徑，是建設(shè)經(jīng)濟(jì)強省、美麗河北的重大任務(wù)。當(dāng)前，河北省正處于調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的關(guān)鍵時期，地區(qū)之間、縣域之間發(fā)展不平衡問題突出，群眾收入差距不斷拉大，需要通過依法有效的手段補齊短板，使全省人民共享改革發(fā)展成果，制定地方性法規(guī)推動和保障扶貧開發(fā)的順利進(jìn)行，對于建設(shè)經(jīng)濟(jì)強省、美麗河北意義重大。誠如“木桶原理”，只有把貧困地區(qū)、貧困人口“扶起來”，河北省經(jīng)濟(jì)才能更強大，人民才能更幸福。

（三）制定《扶貧條例》是提高扶貧開發(fā)質(zhì)量、加快脫貧攻堅步伐的重要保障

消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，也是全面建成小康社會的迫切要求。長期以來，河北省開展扶貧開發(fā)取得了一些成績，走出了一條具有河北特色的扶貧開發(fā)道路，但距離2020年全面建成小康社會還有不足4年的時間，62個貧困縣（區(qū)）、7366個貧困村、310萬貧困人口的扶貧任務(wù)依然艱巨。從以往實踐來看，河北省扶貧開發(fā)存在立法空白，導(dǎo)致法律依據(jù)缺失，扶貧開發(fā)的地位及其政策措施的權(quán)威性、穩(wěn)定性、執(zhí)行力無法在法律層面得到根本確立，嚴(yán)重制約了扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的制定和扶貧措施的落實，影響了扶貧工作的整體推進(jìn)。為加大脫貧攻堅力度，推動扶貧舉措全面有效落實，規(guī)范扶貧開發(fā)活動，亟需制定地方性法規(guī)，將扶貧開發(fā)納入法治化軌道，從更高層次完善體制機制，進(jìn)而保障脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)的順利完成。

二、精準(zhǔn)把握《扶貧條例》的鮮明特點

《扶貧條例》共八章、四十九條，分別為總則、扶貧對象、扶貧措施、扶貧項目、扶貧資金、監(jiān)督和考核、法律責(zé)任和附則。作為河北省首部扶貧開發(fā)地方性法規(guī)，《扶貧條例》突出體現(xiàn)了“大、精、新”的鮮明特點。

一是格局大。按照國家戰(zhàn)略和中央決策部署，農(nóng)村扶貧開發(fā)是一項大工程，包含貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展及保障等多個方面。《扶貧條例》在全面落實中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》戰(zhàn)略框架的基礎(chǔ)上，運用政策組合拳調(diào)動多方力量，整合各類資源，發(fā)揮合力作用，不僅明確了政府及其有關(guān)部門在教育、醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)補償、項目資金管理等方面的職責(zé)，而且鼓勵金融機構(gòu)、保險機構(gòu)、高等院校、科研院所及教育衛(wèi)生醫(yī)療等機構(gòu)、企業(yè)、社會組織和個人在農(nóng)村扶貧開發(fā)中給予支持，構(gòu)建了利益聯(lián)結(jié)機制和農(nóng)村扶貧開發(fā)市場化模式，體現(xiàn)了政府、社會、市場協(xié)同推進(jìn)、共治共贏的“大扶貧”格局。

二是內(nèi)容精。精準(zhǔn)扶貧是脫貧攻堅的基本方略。脫貧攻堅關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子，構(gòu)建出好的體制機制，抓重點、解難點，把握著力點，各項措施既要找精找準(zhǔn)，又要達(dá)到無縫銜接，這就需要在《扶貧條例》各個章節(jié)、各個條款的編排設(shè)計上下大功夫。在章節(jié)設(shè)計上，《扶貧條例》按照“扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”要求設(shè)置，將扶貧對象、扶貧措施、扶貧項目、扶貧資金分別成章，囊括了“六個精準(zhǔn)”的全部內(nèi)容。在具體規(guī)定上，“扶貧對象”一章突出解決“扶持誰、如何退”的問題；“扶貧措施”一章突出解決“誰來扶、怎么扶”的問題；“扶貧項目”一章瞄準(zhǔn)扶貧關(guān)鍵點規(guī)范項目安排和項目管理；“扶貧資金”一章完善資金保障，規(guī)范資金使用，實現(xiàn)了全方位多層次提高脫貧攻堅的精準(zhǔn)度和有效性。

三是制度新。扶貧開發(fā)立法是創(chuàng)制性立法，各項規(guī)定需要在充分理解、用足用好國家相關(guān)政策法規(guī)，總結(jié)河北省成功的經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)體制機制創(chuàng)新。《扶貧條例》在凸顯創(chuàng)新特色上下足功夫，針對對象、措施、項目、資金等方面吸收該省經(jīng)驗、解決突出問題，還重點在項目和資金方面作了創(chuàng)新，完整設(shè)計項目申報、確定、管理、驗收體系；構(gòu)建“政銀企戶保”模式，規(guī)定國家扶貧開發(fā)工作重點縣在脫貧攻堅期內(nèi)實施占補平衡、增減掛鉤等土地政策形成的收益主要用于脫貧攻堅；尤其賦予貧困縣統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金自主權(quán)，明確貧困縣根據(jù)農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃，制定方案，統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，審計、財政等部門根據(jù)資金統(tǒng)籌整合使用方案進(jìn)行審計監(jiān)督，禁止任何單位和個人干擾資金統(tǒng)籌整合使用或者限定具體用途，從而擴(kuò)大扶貧資金投入總量，提高資金使用精準(zhǔn)度和脫貧效益。《扶貧條例》實現(xiàn)了以創(chuàng)新推動機制運行，以機制加大扶貧力度的目的。

三、充分理解《扶貧條例》的基本原則和制度規(guī)定

“針對問題立法，立法解決問題”，是人大立法所遵循的根本指導(dǎo)思想。農(nóng)村扶貧開發(fā)作為當(dāng)前工作的重中之重，立法堅持以解決當(dāng)前脫貧攻堅中急需解決的問題為重點，使法規(guī)能用、好用、落地生根。

（一）把增加收入作為重點

脫貧攻堅主要解決貧困群眾的增收問題，只有想方設(shè)法讓群眾的錢包“鼓起來”，才能穩(wěn)步進(jìn)入小康社會。農(nóng)村貧困人口如期全部脫貧，就是要保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和農(nóng)民收入持續(xù)增長，農(nóng)村人口脫貧與農(nóng)民收入增長直接相關(guān)。《扶貧條例》圍繞提高貧困群眾收入水平展開，從拓寬農(nóng)民增收渠道、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境入手，搭建了完整的農(nóng)民收入增長支持體系。產(chǎn)業(yè)培育和帶動、就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)、生態(tài)保護(hù)補償、最低生活兜底、利益聯(lián)結(jié)機制等渠道的完善，以及易地扶貧搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“政銀企戶保”貸款保障、科技服務(wù)體系、社會力量支持等發(fā)展環(huán)境的提升，不僅立足增加貧困群眾收入，而且著眼長久推動持續(xù)發(fā)展。

以“政銀企戶保”農(nóng)業(yè)合作貸款模式為例，作為全國第一部作此規(guī)定的地方性法規(guī)，政府搭臺增信、銀行降檻降息、企業(yè)農(nóng)戶承貸、保險兜底保證的多方聯(lián)動機制，將真正打通金融扶貧的綠色通道。為此，河北省明確開展“政銀企戶保”金融扶貧的工作目標(biāo)，力爭到2018年，累計放貸規(guī)模達(dá)到200億元，支持160萬貧困人口穩(wěn)定脫貧。

（二）培養(yǎng)貧困群眾內(nèi)生動力

治貧先治愚，扶貧先扶智。貧困群眾是脫貧致富的主體，更是脫貧致富的根本動力。健康持久的發(fā)展必須注重調(diào)動貧困群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，避免“等、靠、要”的思想障礙。《扶貧條例》以加強教育為出發(fā)點，多處著手提高貧困群眾主觀能動性。職業(yè)教育注重技能培訓(xùn)，幫助群眾適應(yīng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)需要；基礎(chǔ)教育注重提高文化素養(yǎng)，促使貧困群眾整體文化水平提升，進(jìn)而形成發(fā)展的強大動力；加強社會主義精神文明建設(shè)和公共文化設(shè)施建設(shè)，普及理想、道德、文化、法制教育，側(cè)重提升綜合素質(zhì)，從根本上提高貧困群眾的積極性、主動性。多管齊下，引導(dǎo)貧困群眾自力更生、艱苦奮斗，促使群眾既有想法，又有能力，靠辛勤勞動改變貧困落后面貌。

特別是，《扶貧條例》聚焦問題、放眼長遠(yuǎn)，著力解決突出問題，不僅關(guān)注貧困學(xué)生“有學(xué)上”“上得起”，而且更加關(guān)注鄉(xiāng)村教師“留得住”問題。就河北省而言，義務(wù)教育鄉(xiāng)村教師生活補助發(fā)放范圍僅停留在國家集中連片特困地區(qū)，片區(qū)外鄉(xiāng)村教師無法享受，導(dǎo)致身份同、環(huán)境同，但待遇不同的現(xiàn)象。針對這一問題，以下內(nèi)容在《扶貧條例》中升格為法條：對國家集中連片特困地區(qū)和在其他貧困山區(qū)鄉(xiāng)村任教的義務(wù)教育教師給予生活補助，列入省級財政預(yù)算。不僅保證貧困山區(qū)有鄉(xiāng)村教師去，而且留得住、留得久，進(jìn)而優(yōu)化貧困地區(qū)教師資源，促進(jìn)貧困地區(qū)教育水平和貧困人口素質(zhì)持續(xù)提升。

（三）努力消除因病致貧因病返貧頑疾

“辛辛苦苦奔小康，得場大病全泡湯”，是一些貧困群眾的真實寫照。當(dāng)前，疾病仍然是致貧返貧的重要因素，也是困擾貧困群眾的重大難題，更是脫貧攻堅繞不開的一個課題。針對這一問題，《扶貧條例》規(guī)定，積極推進(jìn)健康扶貧，建立和完善以基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助三重醫(yī)療保障為主，疾病應(yīng)急救助、社會捐助、慈善救助和商業(yè)保險等多種形式為輔的貧困人口醫(yī)療救助政策和工作機制，明確貧困人口參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險個人繳費部分由財政給予補貼，發(fā)揮社會保障制度的救助功能，通過多層次努力，確保病有所醫(yī)、醫(yī)有所保，不斷提高貧困群眾的健康水平。

（四）強化監(jiān)督考核責(zé)任

脫貧攻堅是一項民心工程，干得好不好，群眾最有發(fā)言權(quán)。因此，《扶貧條例》堅持了農(nóng)村扶貧開發(fā)必須圍繞脫貧，從實際出發(fā)，抓住關(guān)鍵問題規(guī)規(guī)矩矩地干，既要防止急于求成，也要杜絕慢條斯理，更要防止各種形式主義、弄虛作假，力求從根本上杜絕“假脫貧”“被脫貧”“數(shù)字脫貧”。所有這些不僅關(guān)乎黨和政府的形象，更關(guān)系到人心向背。《扶貧條例》以強化監(jiān)督、明確責(zé)任為重點，在明確人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、考核評價制度的同時，引入第三方評估機制，構(gòu)建了多元化立體式監(jiān)督考核評價體系。除強化政府及其工作人員責(zé)任外，還規(guī)定了項目申報造假、騙取優(yōu)惠政策或者農(nóng)村扶貧資金物資、扶貧項目設(shè)施設(shè)備和資產(chǎn)管護(hù)的法律責(zé)任，增強剛性和約束力，保證農(nóng)村扶貧不越軌、不作假，有作為、有成效，真正實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。

當(dāng)前，扶貧攻堅需要做的工作千頭萬緒，任重道遠(yuǎn)。最為重要的是吃透《扶貧條例》的立法宗旨、基本精神和各項規(guī)定，扎扎實實抓好貫徹實施。要加強學(xué)習(xí)宣傳，營造《扶貧條例》貫徹實施的濃厚氛圍。要完善配套措施，加強對《扶貧條例》實施情況的監(jiān)督檢查，確保《扶貧條例》有效實施，切實提高農(nóng)村扶貧開發(fā)水平，為實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、富民強省、全面建成小康社會貢獻(xiàn)力量。